淡化GDP目标渐成潮流 地方财力向民生倾斜

    2月12日，山西省中部小城介休的7万多名中小学生开学了，这是他们从危房搬进新校舍的第二个学期。虽然正值数九寒天，孩子们的教室却暖意融融。 

    孩子们的幸福得益于从2010年开始的“校安工程”，介休为这项民生工程两年共计投入了5.5亿元。对一个经济并不发达的中西部县城来说，这笔钱不是一个小数目，相当于2011年该市一般预算收入的50%。 

    像全国绝大多数财政并不宽裕的县级政府一样，介休面临着如何分配有限财力的问题：是拿去刺激经济以获得更多的GDP，还是投向民生以赢得更高的公众满意度？ 

    这不是一道容易的选择题，其背后反映出了一届政府的执政理念。最终，介休把天平倾向了后者。 

    介休的选择只是中国基层政府悄然改变“唯GDP论”的一个缩影，在东部“仓廪实”的发达地区，这种改变早已成为一种潮流。 

    隐形政绩 

    温家宝总理在3月5日的《政府工作报告》中将今年GDP增速设为7.5%，向地方释放出了淡化GDP的信号，并提出要把保障和改善民生作为政府工作的重要任务。 

    国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯在接受《第一财经（微博)日报》采访时表示，虽然在短期内中国政府的官员还无法放弃GDP挂帅的惯性思维，但中央政府主动为GDP降速的态度，有助于让地方政府冷静下来思考如何提高经济发展质量，提高民生水平。 

    像山西的绝大多数城市一样，介休市长期以来也是以“煤焦”为经济支柱，近年来由于煤炭领域的兼并重组以及焦炭出口的不景气，介休经济发展欠佳，去年一般性预算收入为11.2亿元，增速为12.3%，远低于全国。 

    如何用好这有限的收入成为介休市必须认真考虑的问题。 

    介休市市长王怀民在接受记者采访时坦言，在校安工程思路刚刚形成之时，真的有很多人担心——用钱的地方确实很多，如果用在经济建设上就是效益；用在城市建设上就是形象；花这么多钱在校舍改造上，效益从何而来呢？ 

    但孩子们在危房中上课是一件火烧眉毛没法再等的事情。于是政府排除众议投入5.5亿新建了37座抗震级别为8级的框架式结构的校舍，并配备一流的教学设施，同时推进教育布局调整和教育质量提升，让孩子们能够在安全、均衡的教育环境中成长。 

    “这5.5个亿投在发展经济上，用于招商引资和工业园区的基础建设，那肯定是我们这一届政府的一大政绩，但投在学校上也是政绩，虽然短期内不见效益，但那是隐形政绩，7万学生和背后的22万多家长就是这一政绩的受益人。”王怀民说。 

    记者从介休市财政局了解到，近年来介休一般性预算收入中超过70%用于民生支出：去年投资9.7亿元新开工保障性住房5834套，总计41.6万平方米；按每生每年1300元的标准，对寄宿制学生补助实现“全覆盖”；投入资金1116万元将全市60岁以上老人全部纳入养老保障体系；对6.05万户低收入农户冬季燃煤实行了保障供应等。 

    淡化GDP 

    全国两会之前，各地公布了2011年的GDP成绩单。31个省市区GDP继续保持高速增长，全国“万亿俱乐部”省份达23个，广东5.3万亿拔得头筹，江苏、山东紧随其后，天津、重庆、吉林、山西、江西、广西等6地跻身“万亿俱乐部”。  

    从各省市的政府工作报告可以看出，东部部分经济大省逐步淡化GDP增长目标，更加注重经济社会平衡发展。广东省委书记汪洋表示，当前对广东压力最大的不是增长速度和经济规模问题，而是增长的质量和可持续性问题。 

    上海市委书记俞正声也直言，转型发展不是件容易的事，“要转型，速度要降一点”。 

    俞正声这句话说出了千里之外中部小城市长王怀民的心声。在本报记者采访中，王怀民多次强调转型发展的艰难。 

    在王怀民看来，纳税人的钱应该用于再分配，应该投入到教育、医疗、卫生等公共产品服务中，起到调节收入分配的作用。但作为中西部欠发达地区，介休仍然面临着需要政府投资来拉动GDP的压力。 

    山西省自从被确定为“资源型经济转型试验区”之后，省政府要求各县市实现经济的跨越发展，尤其是要狠抓非煤项目。 

    介休市也制定了工业发展的目标，2012年要完成100亿固定资产投入，为“十二五”的GDP发展奠定基础。王怀民每天忙着落实结构转型的项目。据他介绍，目前已经确定了30个具备落地的转型标杆项目，其中80%为非煤非焦项目。 

    然而，这距离“跨越发展”的目标仍有差距，尤其是介休面临土地供应的瓶颈，使其招商引资缺少了重要的优势。但土地又是一根红线，介休市显然并不愿意为了征地而损害农民利益，更不愿意因此而引发大规模的群体事件。 

    考核之变 

    美国经济学家曼昆在其名著《经济学原理》中引用了肯尼迪在1968年竞选总统时激烈批判GDP的言论： 

    “(GDP)并没有考虑到我们孩子的健康、他们的教育质量，或者他们游戏的快乐。它也没有包括我们的诗歌之美或者婚姻的稳定，没有包括我们关于公共问题争论的智慧或者我们公务员的廉正。” 

    用这段来形容中国当前的现实也很确切，在多年“GDP挂帅”的发展思路之下，中国的经济总量虽然跃居世界第二，但却以牺牲资源、环境和道德为代价。 

    从来没有人认为GDP不重要，即使是曼昆，他在这句话之后也加上了这样的论述：“GDP高的国家负担得起孩子更加好的医疗保健，GDP高的国家负担得起更好的教育制度，GDP高的国家可以教育更多公民阅读和欣赏诗歌。” 

    这也是各级政府，尤其是中西部地区政府，不能放弃GDP考核的重要原因。 

    常常与地方官员接触的汪玉凯也深有感触，地方政府官员脑子里都是经济增长速度、生产总值、规模以上工业产值、财政收入等增长性指标，对节能减排等约束性指标以及民生投入考核仍然重视不足。 

    汪玉凯认为，中央要实现降低经济发展速度，提高经济发展质量的目标，确实需要改变对地方的考核指标，在淡化GDP指标的同时，加大民生投入和百姓满意度在评价考核体系中的权重。 

    地方政府在这方面已经有了先行一步的探索。浙江省宁波市去年出台《突出科学发展导向 创新政绩考核办法》，提出“弱化片面追求GDP指标，引入环保、政府负债、发展服务业和社会保障等指标”。 

    山西省委2010年9月公布了《山西省年度目标责任考核试行办法》，这套新的考核指标体系长达133页，除了经济发展和班子队伍建设两类传统指标，其余四大类指标涉及民生如人民生活、社会发展、资源环境、社会安全，在这些指标下面还加入了二级细化指标，如城乡居民收入、社会保障、城镇就业等，同时给予民意更大的权重。 

    这套考核体系推出之后给山西官员头上加了一道紧箍咒，考核的结果与官帽之间直接相关。若连续两年被确定为较差等次，其主要负责人将被调离原岗位、免去现职、责令辞职或改任非领导职务。因此，每年省委省政府召开的目标责任考核总结大会成了山西官员最关注的会议之一。 

    记者也从知情人士处了解到，中组部正在制定一套针对官员的综合性的政绩考核体系，尝试在民生投入和百姓满意度方面建立相对刚性的指标，突出节能减排、单位产值所消耗的能量等指标，但在向地方推行时遇到一些阻力。 

    这位人士也预测，中组部的这套指标慢慢会向地方推开，但肯定不会像地方政府制定的那么细，相对会简单而有刚性，同时给予地方政府一定的自主权。