限制壁垒越来越高 解读美国管制对华技术出口

    “美国要在有战略意义的关键领域保持30年的领先地位，一般依此决定对华出口。”这是20年前时任美国国防部战略贸管司司长康法拉说的一番话。至今，这仍被美国看作是对华高科技出口限制的原则。

    从封锁到严格审查

    “美国从第二次世界大战以后就开始施行出口管制。当时主要是对苏联东欧以及所有的社会主义国家。现在主要是针对中国，”中国国际贸易学会常务理事周世俭日前对《瞭望》新闻周刊说。“美对华出口管制政策大致分为三大阶段，1989年以前、克林顿政府8年和布什政府8年，”中国对外经贸大学WTO研究院院长张汉林在接受《瞭望》新闻周刊采访时介绍道。

    张汉林把上世纪90年代之前的美对华出口管制政策分为4个阶段，即1949年到1970年的全面封锁禁运阶段；1970年到1979年开始同苏联享有同等待遇阶段；80年代里根任期内对中国的逐渐放松管制阶段；1989年后的暂时停滞阶段。

    新中国刚成立时，中美仍保持贸易关系。随着冷战加剧，美国对共产党国家采取敌视的态度，转而对中国实行“巴统”出口管制。1950年中国开始“抗美援朝”，美财政部冻结了中国在美的财产和资金，下令禁止对中国的一切出口，也禁止中国产品进入美市场。至此中美贸易处于冻结期。

    1961年，英国不顾美国反对，率先向中国出售6架飞机。日本也同中国开始贸易往来。肯尼迪曾试图改善同社会主义国家的贸易关系，但在国会的强大压力下未见成效。1966年，美国放松了到共产党国家访问的限制。1969年，美主动宣布准许美旅客和海外居民购买价值100美元的中国商品，同年底又允许美商人与中国进行非战略性物资的贸易。实际上宣告了双边贸易关系恢复。

    从1969年开始，东西方关系出现转机。1972年，中美关系实现正常化，1979年中美正式建交，中美贸易关系迅速发展。

    从尼克松到卡特政府期间，美国对中苏采取了一视同仁的态度，对华出口管制服务于对苏战略要求。这一均衡状态在1979年底苏联入侵阿富汗后被打破。此后，在逐项审查基础上，美国开始向中国出售军民两用产品与技术。

    1981年里根入主白宫，出于政治、经济及其全球战略需要，放松对华出口管制并对政策进行重大调整，宣布对华技术转让新政策开始生效。

    “这一政策变化大大提高了可向中国出口的技术和产品的技术水平，促进了美对华技术与产品的出口。这一时期，美国企业要求对华出口的申请也潮水般涌向商务部、国防部，”张汉林说，仅1983年美商务部就收到有关中国个案的申请共4000多份，1984年达9600多份。

    美国贸易逆差在80年代中期剧增，尤其在1986年，占有优势的高技术领域也首次出现贸易赤字，美国国内一片哗然。出口商纷纷抱怨出口管制过严，使美国的商品与技术出口竞争力削减。于是，美国决心调整出口管制政策，改革出口管制体系。1987年4月美国商务部公布对华出口调整范围，6月第二次调整，11月再次调整，1988年初扩大到32类。

    出口管制的放松加速了美对华技术出口。1988年申请对华高技术出口急剧增加。1989年美苏首脑对华访问，更加速了美国放松对技术出口管制的步伐。“这一阶段我国进口了一些先进设备，对我国经济发展和产业结构优化、技术改造起了一定作用，”张汉林如此评价。

    1989年夏天后，美国对中国率先实行制裁，使对华出口管制处于停滞阶段。美国签署暂停对华运送武器的命令，之后参众两院通过一系列提案敦促对华实施更严厉的措施，重新研究对华高技术输出及产品出口。据美方报道，禁运商业性武器出口的政令中断了至少300项对华出口许可。

    前中国驻美贸易参赞何伟文向《瞭望》新闻周刊介绍说，到了90年代后期，也就是克林顿的第二个任期，一些明显民用的高技术的对华出口，特别是信息技术、空间技术等方面有所放松。有些高科技企业和跨国公司的产品出口不需要经过国防部进行审查，商务部审查就可以了。但是，布什政府上台后又重新趋紧，商务部的审查权被拿掉，高科技出口产品又重新回到国防部去审核。“这种状况一直到目前没有根本改变，总的来讲审查还是比较严格的，”何伟文说。

    限制壁垒越来越高

    长期以来，中国方面一直呼吁美国放宽对中国高技术出口管制，以促进中美双边贸易平衡发展。但美方对此并没有什么积极回应。

    2006年夏天，美国商务部推出一项新政策草案，要求对“可能促进中国军事现代化”的一些限制出口产品实行许可证制度。以往不受出口限制的、既可以用于军事用途也可以用于民用的部分高科技产品，如高性能计算机和加密产品，也进入限制列表。

    当时的背景是，美国商务部提交了一份报告，呼吁美国政府加强对中国的出口限制，认为现行出口政策可能让中国获得用于开发常规武器的“敏感的美国商品”，“美国政策应当为出口芯片给中国生产音响或游戏机的企业提供便利，但是不能用于先进导弹系统或潜艇。”美国政府为牵制中国迅速加强军备和武器现代化，加强了高科技产品的对华出口限制，防止中国军方获得敏感技术。经过一年的评估，美国公布了修订后的“中国政策条例”，并宣布从2007年6月19日执行。

    新条例规定的限制对华出口的产品共涉及20类、31个项目。其中包括飞机和飞机发动机、水下照相和动力系统、用于太空通信或空军的通讯设备等。

    美国商务部在声明中说，这些产品的清单是商务部、国防部和国务院的专家共同拟定的，清单上的产品具有潜在的军事用途，不是国际市场上广泛流通的产品。

    中国商务部的官员认为，美国的对华高科技产品出口限制是不公正的贸易壁垒，阻碍了中国引进先进的民用技术，并导致中国对美贸易顺差日益扩大。

    周世俭则强调，美国高科技产品对华出口还设定了一个前提：即中国进口商必须要能证实其不会用于军事目的。美国对中国的监督非常严，它非常想搞清楚中国是否会遵守民用的承诺。

    如此管制得失几何

    “美国限制高技术及高技术产品对华出口，导致美国高技术产品优势不能很好地发挥，从而也影响中美之间的双边贸易平衡，”张汉林认为。

    截至2007年，中国已经购买了628架波音飞机，占中国民航飞机总数的60%。据预测，到2025年，中国会再购进2880架客机，价值高达2800多亿美元，至此，中国将成为仅次于美国的全球最大的商用航空市场。

    再来看另外一组数字：2007年上半年，中国和美国电子信息产品贸易额达504亿美元，其中，中国对美国出口达419亿美元，从美国进口仅85亿美元。除了外资企业电子产品大量出口，美国对中国在高性能计算机、信息安全系统等方面严格的出口管制政策，成为美国扩大对华出口难以逾越的“绊脚石”。

    何伟文分析说，美国加强对华高科技产品出口限制，导致了美中贸易的不平衡，中国需要进口的进不了，美国企业需要出口的也出不了。这也削弱了美国高新技术的竞争力，因为有些产品美国不向中国出口，欧洲和日本会向中国出口。而对中国来讲，这种限制影响了中国的高新技术引进和经济结构调整，影响了中国现代化的步伐。

    “本来这只是贸易经济行为，美国却将其政治化了，给中美贸易蒙上了政治阴影，使得两国贸易不能够在宽松的经济气氛下进行，”何伟文说。

    从某种意义上讲，美国的出口管制政策也的确直接保障了美国在高科技领域的发展优势。但不可否认的是，美国企业也失去了许多潜在的贸易机会，为此付出了高昂的机会成本。

    据中国科技部的官员介绍，中美自上世纪80年代开始进行和平利用核能协定的谈判。该协定1985年签署后，由于美国国会的阻挠，直到1998年才生效，2005年底两国政府和企业正式签署了相关文件。而在这20多年间，法国、俄罗斯和加拿大的核电站都已经出口到中国。仅在核领域，美方严格的出口管制政策已将数百亿美元的贸易机会拱手让给了先期与中国合作的其他国家。

    中国海关数据显示，在中美高新技术产品贸易方面，自美进口高技术产品的增幅远低于自欧盟和日本进口的增幅，并且中国自美进口高技术产品占同期中国进口高新技术产品的比重也逐年下降。

    何伟文建议，要加强中国的自主研发，促进中国自主品牌、自主知识产权和高新技术开发。同时，对于美国，还需要争取或者说不要简单排斥，推动美国政府放宽对华限制。其实，跟美国的竞争者合作，如从欧洲引进核电站技术等，对美国本身也是个刺激，毕竟丢掉自己在中国的庞大市场是美国人所不愿意看到的。

    在何伟文看来，美国对中国现在定位比较模糊，非朋友非敌人，但综观之，美国没把中国放在他的圈子里边，“所以对华高技术出口管制肯定是长期的。就说中海油收购优尼科这件事，中国仅仅是收购石油，而且收购的油田主要是在印尼，还不是在美国本土，就引起轩然大波，美国国会都开锅了。”（记者黄海霞 实习生陈红威）

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