确立出口足额退税的制度

    历史罕见的全球金融危机，对我国出口产生了严重冲击。2009年1~4月我国出口从上年同期的20%以上的增长速度，变成近20%的负增长。面对金融危机的挑战，我国政府沉着应对，决策早、出手快、力度大，出台了包括上调出口退税率在内的一揽子宏观经济政策。自去年8月1日首次上调出口退税率，迄今已经六次上调了出口退税率。政策措施起到了一定的效果，出口退税率上调幅度较大的一些劳动密集型产品出口降幅收窄。但是，由于外部需求萎缩带来的冲击巨大，出口形势仍然十分严峻。加快体制改革，是应对危机的根本出路。在应对危机中实现体制改革的新突破，从此确立出口足额退税的基本制度，将为未来我国对外贸易的稳定发展奠定必要的体制基础。

    出口退税不是出口补贴出口退税是我国一项重要的贸易制度。我国的出口退税制度始于1985年,退还出口产品中所含的产品税。1994年税制改革后，取消了税率为5%的产品税，代之以税率为17%的增值税（农、矿等产品增值税率为13%）。相应于此，出口退税改为退还出口产品所含的增值税与消费税，出口退税率大幅度提高。目前，我国只对一般贸易和进料加工贸易的国内采购部分所含增值税与消费税（以下主要指增值税）实行出口退税，来料加工国内采购料件不能享受出口退税。

    我国的出口退税分“免、退”（又称“先征后退”）和“免、抵、退”两种形式。对于贸易型的出口企业和百分之百出口的生产企业实行“免、退”的办法，即出口环节免征应退增值税，对收购出口产品所含的增值税按规定退税率给予退还。

    对于部分产品内销的生产型出口企业则实行“免、抵、退”办法，即出口环节免征应退增值税，出口产品应退增值税可抵扣内销产品应交增值税，如果应退税额大于应交税额，则对没有抵扣的部分进行退还。

    2004年以前，出口退税由中央财政独家承担。2004年中央政府在财力有限的条件下，下决心退还了对企业出口退税的历史欠帐，有力地促进了我国出口的稳定发展。与此同时，出台了中央与地方政府分担出口退税的机制。

    长期以来，人们对出口退税存在着一种误解，认为出口退税是一种出口补贴。这种观点认为，在我国经济出口依存度较高的条件下，出口退税已经没有必要性，而且会加剧出口较多的沿海与出口较少的内地的区域发展不均衡。在出口形势较好的形势下，这种认识推动了我国出口退税率的下调，加剧了我国出口退税不足额现象。

    出口退税不是出口补贴。世界贸易组织的规定禁止出口补贴，进口国可以对含有出口补贴的进口品征收反补贴税。但是，出口退税不是出口补贴，进口国不能对享受出口退税的进口品征收反补贴税。世界贸易组织《关税与贸易总协定》第6条规定：“一缔约国领土的产品输出到另一缔约国领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须缴纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对它征收反倾销税或反补贴税”。这意味着，只要退税额不超过已征税款，出口退税并不成为出口补贴的条件。

    出口不含间接税是世界各国的通行作法。各国税制不同，有的国家（如美国）征收消费税，产品在批发环节不含间接税，因此，出口时无须退税。而在批发环节征收间接税的国家，如欧盟、韩国、越南均实行增值税制度，要将出口产品中所含的间接税退还企业，以保证本国产品在国际市场上与他国商品平等竞争。因此，出口退税不是出口鼓励政策，更不是出口补贴，而是一种中性政策。出口退税不足额，就会令本国出口产品在国际市场上处于不利的竞争地位，实质上是对本国出口的一种歧视。

    当前我国出口退税制度中存在的主要问题

    出口退税制度实行以来，各级政府、相关部门不断探索，制度不断完善，管理水平不断提高。但是，仍然存在着一些问题，需要在改革中加以完善。

    第一、出口退税率不稳定。1994年税制改革后，我国实行“征多少、退多少”的出口退税制度，综合退税率为16.63%。1995年下半年，我国的出口退税率开始下调。为应对亚洲金融危机对我国出口带来的巨大冲击，自1998年开始，我国政府分次分批分产品提高出口退税率，纺织服装、机电产品和高新技术产品实现了出口的零税率，退税率达到了17％，全部出口产品综合退税率约为15％左右。2004年后，我国陆续下调或者取消了高污染、高能耗和资源性产品的出口退税率，下调了部分劳动密集型产品的出口退税率，综合退税率为9.8%。2008年8月1日后，我国分六次提高了出口退税率，目前综合退税率为12.4%。

    出口退税率的频繁调整，把本应稳定的一项贸易制度，客观上变成了调节出口的政策工具。表面上看，政府多了一项调节出口的手段，而且还节省了财政支出。但是，出口退税是一项重要的贸易制度，在笔者2004年主持的一项出口退税企业问卷调查中，受访的217家企业中有92%的企业认为出口退税政策对企业出口很重要，有7%的企业认为比较重要，只有1%的企业认为出口退税政策可有可无。出口退税率的不稳定，不利于建立稳定的、可预见的贸易制度环境，对我国出口企业的运作产生不确定性。近年来，国际投资者一直将政策不稳定作为影响我国投资环境的首要因素，出口退税率的频繁调整无疑是影响我国外贸制度的一个重要变量，因此，也恶化了我国的投资环境。

    第二，出口退税不足额。经过去年8月1日以来的六次上调出口退税率，目前我国综合退税率只有12.4%，实现足额退税的产品仅占总税号的10%左右，约90%税号的产品没有足额退税。

    出口退税不足额有着多重负面影响。首先，退税不足额违背了《增值税暂行条例》关于出口货物增值税率为零的规定。其次，出口退税不足额削弱了我国出口的国际竞争力。特别是面临全球金融危机的冲击，外需严重萎缩，国际市场竞争更为激烈，我国主要竞争对手汇率大幅贬值，削弱了我国出口的相对竞争力。在人民币汇率难以贬值、加入世界贸易组织后不能采取出口补贴措施的新形势下，出口退税不足额令我国出口增长在严峻的形势下雪上加霜，出口足额退税的重要意义更为突显。最后，出口退税不足额不利于加工贸易的转型升级。对进料加工贸易国产料件退税不足额，而且一直对来料加工所用的国产料件不予出口退税，导致来料加工贸易的国内增值率远远低于进料加工贸易。这导致两方面的扭曲，一是加工贸易企业可能转向使用进口料件，从而降低加工贸易的增值率，大大削弱加工贸易对国内产业的带动作用，不利于推动工业化进程。二是加剧国产料件的“境外一日游”现象，由此导致大量的无效物流成本，造成了极大的社会资源浪费，同时也加剧了我国交通运输紧张状况。建立保税物流园区后，部分“境外一日游”转变为经保税物流园区的“境内一日游”，但其对成本的增加以及社会资源的浪费，仍然十分严重。

    第三，中央与地方在出口退税中的分担机制不利于调动地方支持出口的积极性。

    增值税是一种共享税，中央占75%，地方政府占25%。1994年实行增值税出口退税后，相当长时期内由中央政府独家承担出口退税。出口企业（直接出口或间接出口）所在地政府不必支付出口退税，却可享受出口带来的好处。同时，这些出口退税构成出口企业的利润，地方政府的企业所得税也相应增加。因此，出口越多的地区，通过出口退税机制得到的隐性转移支付就越多。

    2004年出台了出口退税超基数分担机制，即在超过基年出口退税额中，中央与地方政府按比例分担退税责任的政策。最早确定中央政府承担75%，地方政府承担25%。但是，由于增值税是一个链条，上游环节生产地政府分享了25%的增值税却并不承担出口退税的任何责任，实际上由只有最终出口地政府需要承担全部增值税25%的退税责任，这一比例肯定高于其在增值税中分享的比重，因此，随后不久，地方分担的比例降到7.5%，这一比例执行至今。

    实际上，中央与地方政府的出口退税超基数分担机制能否真正消除不同地方在增值税分享与分担出口退税方面的利益协调问题，是否有更加简便、更加合理的办法，还需要作进一步的研究。但是，由于出口地政府需要分担出口退税，因此，这大大制约了地方政府支持出口的积极性，一些地方甚至出现了限制贸易型公司的现象，限制异地收购出口。面对全球金融危机的冲击，这一机制不利于调动地方政府出口积极性和不利于建设国内统一大市场的负面效果突显出来。

    第四，出口退税不及时，增加出口企业财务成本。目前，出口退税申报程序较为复杂，企业在货物报关后，须凭出口货物报关单（出口退税专用联）、增值税税票和外汇核销单，才能申报退（免）税。由于企业收汇和核销时间较长，部分增值税票认证程序复杂，通常企业在报关出口后3个月左右才能获得退税款。按2008年情况估算，这会增加企业财务费用约20亿元，加剧了出口企业的资金困难。

    政策建议第一，确立出口足额退税的基本制度。目前面临的全球金融危机，远大于亚洲金融危机对我的冲击，但是，目前综合出口退税率虽经六次上调，仍明显低于亚洲金融危机之时。进一步采取得力措施，促进出口增长，是应对全球金融危机的要求。建议除“两高一资”产品外，尽快实现出口足额退税，并将这一制度稳定下来，这有利于形成稳定、可预见的出口制度环境。

    2007年出口产品增值税实际征税水平已达15.3%，如果将综合出口退税率上调到15%，基本可以实现足额退税。按照2008年出口情况测算，实行出口足额退税将增加出口退税资金1600亿元左右，但是，考虑到今年全年出口可能出现负增长，因此，实际上增加的退税资金应该少于此数。

    综合各方面情况，实行出口足额退税是可行的。首先，出口产品增值税实际征收率已经达到15.3%，实行出口足额退税并不会超出从出口产品中已经征收的增值税。其次，进口环节税一直高于出口退税，从本质上看，是因为有了出口创汇，才会有进口。再次，自2004年以来陆续下调与取消“两高一资”商品的出口退税率，这是落实科学发展观、优化出口结构的要求，同时也减少了财政支出压力，按2008年出口情况测算，这一改革减少出口退税资金约810亿元。最后，上调出口退税率将带动出口增长，而且将因此增加出口部门就业与收入，拉动内需增长，带动进口增长，从而增加进口环节税和其他税收收入。

    第二，完善与改革超基数分担出口退税的机制。出口退税超基数分担机制不可能作到区域间的公平，从长期来看，应该取消超基数分担机制，由中央政府完全承担出口退税。同时，加强区域间的转移支付，以此促进区域协调发展。从短期看，为了继续保持地方政府防止企业骗退税的积极性，提高地方政府扩大出口的积极性，建议将2008年地方分担的出口退税资金作为上限，以后不再增加地方政府的分担规模，由中央财政完全承担新增的出口退税。鼓励地方政府将因此节省的出口退税资金，优先用于鼓励扩大出口。

    第三，简化出口退税程序，加快出口退税进度。可以考虑允许企业凭出口报关单（出口退税专用联）、增值税税票直接申报退（免）税，出口收汇凭单作为事后核销的凭据。同时，加强海关、国税和外汇部门的信息联网。这样，既可以加快出口退税进度，降低出口企业资金成本，又可有效防止不法企业骗取出口退税。

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