解读《儿童玩具召回管理规定》
8月31日，《儿童玩具管理召回规定》正式颁布实施，这也是我国颁布实施的第二个单类产品的召回管理规定。
五大需要 催生《规定》
玩具质量关系到下一代的健康成长，没有人会质疑国家对玩具进行质量监管的必要性。但是，为什么一定要制定《儿童玩具管理召回规定》（以下简称《规定》），对玩具实行召回管理制度呢？
国家缺陷产品管理中心相关负责人表示，我国出台儿童玩具召回管理制度有5个必要性。
首先，制定《规定》是加强对缺陷产品的监督管理、提高产品安全性的需要。随着经济的发展，企业产品出现因设计、制造缺陷产生不安全质量问题的风险加大。面对大量与缺陷产品有关的公共安全问题，有必要制定相应的市场规则，规范和监控有关生产企业建立更加完善的产品设计开发、质量控制、服务监督体系，当发现产品缺陷时，督促或强迫相关企业采取警告、撤回、召回等补救措施，消除缺陷产品对公共安全的威胁与危害。
其次，制定《规定》是加大对儿童合法权益保护的需要。儿童玩具的主要消费群体是少年儿童，他们对周围的事物以及产品安全的认知度有限，且自我保护意识不强，受到伤害机会较大。儿童玩具是典型的可能对消费者安全健康造成危害的产品，对于这类产品，国家除了要制定、执行强制性国家标准外，还必须要建立相应的儿童玩具召回管理制度。
第三，制定《规定》是维护市场经济秩序和社会稳定的需要。建立儿童玩具召回管理制度，一方面可以有效保护公共安全和公众利益，另一方面可以促进企业之间的公平竞争，维护正常的市场秩序和社会秩序的稳定，从而减少玩具对公众可能造成的生命安全和财产损失的威胁。
第四，制定《规定》是进一步明确儿童玩具经营者预防和消除缺陷责任的需要。实际生活中，企业投放到市场的产品不可能做到百分之百的、绝对的安全；一些产品的安全隐患往往是在使用过程中发现的，并由消费者、社会有关方通过企业的售后服务部门反馈回企业的设计、制造部门。必须通过制定法律、法规和规范明确预防和消除缺陷产品的主体及其义务，细化从事产品生产、进口、销售、租赁、修理等环节中经营者的不同责任与义务。
最后，制定《规定》是完善政府公共行政职能的需要。对缺陷产品的管理主要有商业保险、司法补救和行政管理3种模式，在市场机制作用下，商业保险方式补救作用有限；司法补救方式缺乏效率；与前者比较，以消除危险为目的，由政府部门以行政管理方式补救，可以在最大范围内消除缺陷产品对公共安全的威胁与危害，保护公众利益，并适应政府职能从以经济管理职能为主向以经济和其他社会事务管理并重的转变。
该负责人指出，建立儿童玩具召回管理制度可以有效地消除各类儿童玩具因系统缺陷所带来的危及人身、财产安全的不合理危险，维护公共安全和公众利益；可以有效地推进国家民主法制的进步，依法行政能力的提高；可以有效地保证人民群众的生命健康和财产安全，满足人民群众日益增长的消费需求。
细解《规定》的三大概念
概念一：什么是儿童玩具？
《规定》明示： 儿童玩具是指设计或预定供14岁以下儿童玩耍、经过加工制作并用于销售的产品；但生产者明示不供儿童玩耍的除外。
细解：《规定》所指的儿童玩具是指经过加工制作并用于销售的、设计或预定供14岁以下儿童玩耍的一切产品。
儿童玩具就消费者群体来讲是儿童即14岁以下的未成年人，不包括成人玩具（青壮年玩具、老年玩具）、生产者明示不供儿童玩耍的用品（如儿童文具、儿童服装以及按比例制作供收藏用的汽车、飞机模型等）。
概念二：什么是缺陷？
《规定》明示：缺陷是指因设计、生产、指示等方面的原因使某一批次、型号或类别的儿童玩具中存在的、具有同一性的、危及儿童健康和安全的不合理危险。
细解：缺陷就是不合理危险，即产品在离开卖方时的危险程度已超出具有一般社会知识的消费者所能预知的程度。按影响产品质量的主要因素（人、材料、机器、方法、检测手段和环境等），考虑儿童玩具在设计、生产、包装、指示等过程中，因某种原因导致的在某一批次、型号或类别中普遍存在的而且表现形式具有相同特征的不合理危险。
判断儿童玩具是否存在缺陷的依据有：儿童玩具缺陷是在设计、生产或提供过程中产生的，或由于使用说明、警告说明错误导致的；不符合国家产品质量安全标准或法律、法规规定的技术要求的，或者具有危及人体健康和人身安全的不合理危险，如机械伤害、火焰烧伤、电击伤害、溺水伤害、污染伤害以及噪声伤害。
概念三：什么是召回？
《规定》明示：按照规定程序和要求，对存在缺陷的儿童玩具，由生产者或者由其组织销售者通过完善消费说明、退货、换货、修理等方式，有效消除缺陷可能导致的损害的活动。
细解：生产者是玩具召回的责任主体。玩具生产者、销售者因生产、销售有缺陷的玩具致使他人遭到人身伤害、财产损失，除了承担民事赔偿责任外，为了防止和减少儿童玩具缺陷可能导致的更大危险和伤害，保障儿童人体健康和人身安全，生产者有义务通过完善消费说明、退货、换货、修理等方式对这类缺陷玩具实施召回，并根据召回玩具的特性和对公共环境可能造成的污染，必要时进行无害化处理。
缺陷儿童玩具的召回过程
第一步：儿童玩具缺陷信息的收集。
生产企业、监管部门、经销商、消费者等等这些都可以成为儿童玩具缺陷信息的收集者。比如，生产者应当将其从业基本信息以及消费者投诉举报、产品伤害事故、产品伤害纠纷、产品在国外召回情况等信息向所在地的质量技术监督部门备案；地方各级质量技术监督部门在本行政区域内负责收集处理有关儿童玩具投诉、缺陷和伤害及备案信息，并将有关信息逐级上报；国家质检总局应组织建立儿童玩具缺陷和召回信息管理系统，包括儿童玩具缺陷信息收集系统以及与有关部门共同建立的儿童玩具伤害监测系统等。
法律责任：生产者违反本规定，有下列情形之一的，予以警告，责令限期改正；逾期未改正的，处以1万元以下罚款：
（一）未按规定要求进行相关信息备案的；
（二）未按有关规定要求建立健全信息档案的。
第二步：缺陷信息的调查与评估。
得到儿童玩具缺陷信息之后，生产企业和行政管理部门都应该对缺陷信息进行调查，对存在的问题和风险进行评估。
比如，生产者获知其提供的儿童玩具可能存在缺陷的，应当立即启动缺陷调查，确认是否存在缺陷；生产者应当及时将缺陷调查结果报告发出调查通知的省级以上质量技术监督部门。
再比如，省级以上质量技术监督部门获知儿童玩具可能存在缺陷的，可以启动缺陷调查，并通知生产者并上报国家质检总局；国家质检总局可以对损害结果严重或影响较大的儿童玩具进行缺陷调查，并通知生产者所在地的省级质量技术监督部门。
接下来，经调查确认儿童玩具存在缺陷的，应当根据儿童玩具缺陷对儿童人体健康和安全产生损害的可能性、程度、范围等，对缺陷进行风险评估（严重、中等和轻微三个风险等级），并根据风险等级采取相应召回措施。
根据风险等级不同，儿童玩具生产者可采取的对应纠正措施如下：
改变玩具设计；
改进儿童玩具生产方法；
隔绝并处理销售渠道中的儿童玩具；
改进销售渠道中的儿童玩具；
改进儿童玩具使用说明；
向用户发送附加使用说明；
改进用户手中的儿童玩具；
用户交回已购儿童玩具由生产者改进；
从用户回收儿童玩具并予以更换或退款；
告诉用户如何销毁原儿童玩具；
为用户销毁原儿童玩具提供更换儿童玩具或退款。
法律责任：生产者违反本规定，有下列情况之一的，予以警告，责令限期改正；逾期仍未改正的，可处2万元以下罚款：
（一）接到省级以上质量技术监督部门缺陷调查通知，但未及时启动调查的；
（二）拒绝配合省级以上质量技术监督部门进行缺陷调查的；
（三）未及时将缺陷调查结果报告省级以上质量技术监督部门的。
第三步：实施召回。
召回分为企业主动召回和责令召回两种。
当确认儿童玩具存在缺陷的，生产者应当立即停止生产销售存在缺陷的儿童玩具，依法向社会公布有关儿童玩具缺陷等信息，通知销售者等经营者停止销售存在缺陷的儿童玩具，通知消费者停止消费存在缺陷的儿童玩具，并实施主动召回。与此同时，企业应将主动召回计划提交所在地的省级质量技术监督部门备案，并召回完成后15个工作日内，向所在地的省级质量技术监督部门提交主动召回总结。
另外，当确认儿童玩具存在缺陷，而生产者应当主动召回但未召回时；或者当国家监督抽查中发现生产者生产的儿童玩具存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害时，国家质检总局应当向生产者发出责令召回通知或公告，并通知所在地的省级质量技术监督部门，依法采取相应措施。而生产者在收到国家质检总局发出的责令召回通告后，应当立即停止生产销售所涉及的儿童玩具，并在接到责令召回通告5个工作日内，向国家质检总局提交召回报告。召回报告经国家质检总局审查批准的，生产者应当在接到批准通知之日起两个工作日内，实施召回。国家质检总局可以根据生产者提交的阶段性召回总结对召回实施情况进行监督，决定是否要求生产者采取更为有效的召回措施，或者依法采取其他措施。
法律责任：生产者拒不进行召回的，或没有按照规定提交召回总结报告的，予以警告，责令限期改正；逾期仍未改正的，可处以3万元以下罚款。
生产者应当主动召回存在缺陷的儿童玩具但未实施召回的，依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第九条的有关规定予以处罚。
召回制度将促进 玩具企业重质量
广东省玩具协会常务副会长李卓明说，我国玩具产业一直依靠低成本打入国际市场。但是随着进口国对玩具标准的一再提高，我国玩具继续走过去的老路肯定是不行的。这次国家出台玩具召回制度，将有力地促进国内企业提高质量、重视质量。这对于我国玩具产业是一件大好事。
一位玩具生产企业负责人表示，玩具召回制度的出台将促使行业洗牌，对整个行业的健康发展来说是有利的。他认为，在产品质量的把握上，企业没有什么捷径可以走，惟一的办法是老老实实按照生产流程和工艺控制的要求来办事，特别是不可盲目赶工期，要把质量始终放在第一位。
应尽快建立 配套制度
产品召回制度最早源于美国汽车行业，之后被引入其他国家，并逐渐进入食品等与消费者生命、财产安全密切相关的其他行业。而我国的缺陷产品全面召回制度始于3年前的汽车业，此后，包括食品在内，家电、保健品、IT等多个行业实施召回的声音也不绝于耳。有关专家认为，从国外一些比较成功的经验来看，在我国正式明确将实行产品召回制度之后，要想保证这一制度真正取得成功，除了继续完善相应的法规和健全产品安全管理体制以外，还需要很多配套措施建设的跟进。这其中，建立产品召回责任保险制度就是一个重要的环节。
这是因为，产品召回的过程涉及面往往非常广泛，必然会使生产、销售和进口企业承担较大的经济责任。比如，美国消费品安全委员会2002年发出的340起召回令涉及5000万件产品，企业召回支付的平均费用高达100万美元。显然，像这样的成本费用，对于我国大多数规模相对较小的玩具等企业来说，肯定是难以承受的。在这种情况下，很难保证其落实产品召回制度的积极性。即使是规模较大的企业，高额的召回成本也会成为其沉重的财务负担。
由于产品召回成本高昂，国外一些发达国家的通常做法是购买召回保险来转嫁召回成本。比如沃尔玛等世界零售业巨头，基本都要求供货厂商购买责任保险，而一些高风险产品的召回保险更要写进购货合同中。因此，来自欧美的商家一般都会要求出口企业出具产品责任保险甚至召回责任保险。
有关专家认为，由于消费者的权益保护意识不断增强，今后企业面临的索赔风险和产品召回风险可能会越来越大。而在我国企业普遍规模较小且召回成本又相对较高的情况下，在出台产品召回制度之后，为了帮助企业解决可能面临的困境，应该借鉴发达国家的做法，考虑尽快建立产品召回责任保险制度，甚至可以采取强制保险的办法，来保护消费者和企业的权益。 (仝春建)
国外儿童玩具召回管理概况
发达国家对儿童玩具的安全管理十分重视，欧美国家将儿童玩具安全问题列为保护未成年人的重要内容。
就管理方式而言，世界各国不尽相同。一些国家严格立法保护消费者，如美国的《消费产品安全法1972》、《保护儿童和玩具安全法案1969》、欧盟的《88/387/EEC玩具安全指令》、法国的《消费者保护法1983》、英国的《消费者保护法1987》等；另外，一些国家还成立了专门的行政机构来对儿童玩具质量进行监管，如美国的消费产品安全委员会、法国的消费者安全委员会、澳大利亚的消费者事务联邦局等。
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