油价在利益中胶着 定价机制第四次改革将浮出

　　□本刊记者　杨军　发自北京

　　今年的国际油价是如此变幻莫测，仅仅几个月之前，国际市场原油价格还不断攀高引来阵阵惊呼，无数业内人士预测，油价将突破每桶80美元大关。甚至有人开始担忧油价到100美元后中国的经济将如何应对。进入8月，国际油价却突然以惊人的速度下滑，仅仅个把月，就从每桶78.40美元跌到60美元以下。11月1日，欧佩克每日减少120万桶的原油产量，但仍然没有止住油价的下滑势头，次日，油价竟以58.36美元创下2005年7月以来的新低。短短几个月，下跌幅度高达25%。

　　国际原油价格这样的快速攀升和大幅下跌，使改革中的中国成品油定价机制经受着严峻的考验和众多的质疑。

　　第四次改革

　　“国际油价涨的时候我们的油价跟着涨，人家跌的时候我们为什么不跟着跌？”近一个月以来，打车的时候总听到的哥这样的牢骚和疑问。的哥问的不无道理。

　　按中国目前实行的成品油定价机制，即使在国际市场上成品油价格的变动比原油滞后一个月，到10月下旬，发改委也应该调低国内成品油价格。中国的成品油价格为什么没有跟跌？

　　早在去年底，国家有关部门已经开始重新思考新的成品油价格改革。今年3月26日，国家发改委向地方传达了石油综合配套改革方案。方案包括两大内容：一是成品油价由原来的与国际成品油价直接接轨，改为以国际市场原油价格为基础，加上国内合理加工成本和适当利润确定。二是推出“四个配套机制”。目前，“四个配套机制”正逐渐落实，石油特别收益金自方案出台之日便开始收取，建立石油企业内部上下游利益调节机制、相关行业的价格联动机制以及对部分困难群体和公益性行业补贴机制也是发改委正在思考的问题。但方案的重心，成品油的定价机制改革却一直按兵不动。因为当时油价高企，业内也多认为不是改革成品油定价机制的合适时机。

　　随着国际原油价格不断下跌，成品油定价机制改革再次被置于舆论风暴的中心。

　　10月17日至18日，国家发改委召集地方发改委以及多家石油公司等相关部门在成都召开内部会议，主要议题是国内油价调整与成品油定价机制改革问题。据悉，会议的级别非常高，中石油、中石化，中海油以及上海石油交易所，派出的都是总裁级别的人物。

　　10月19日，国家发改委副主任毕井泉在北京大学一场演讲中重申，未来的成品油定价机制改革，将从盯住国际成品油价格的办法，改为盯住国际原油价格。　　　

    业内人士也透露，新的成品油定价机制的基本思路和方案相符，国内成品油定价仍参照纽约、新加坡、鹿特丹三地油价的加权平均值，但不再以成品油价为参照，而是以原油价格作参照，在原油及炼油成本基础上加适当利润形成的成品油价格。自1998年政府出台《原油成品油价格改革方案》以来，中国成品油定价机制的第四次改革终于要浮出水面。

　　但对传言中的改革内容，业内却形成了两种截然相反的意见，一种意见认为，在西方国家的市场中，成品油价格的变化往往比原油滞后一个月，中国成品油价格改与原油价格接轨后，国内油价对国际油价的反应将从滞后定价过渡到实时定价，国内油价调整的频率将加快。中国石油大学工商管理学院副院长董秀成认为，以原油价格为参照可以“从源头解决炼化企业的亏损问题”。

　　另一种意见则认为，一方面，由于国际原油价格受到国际炒家影响严重，我们快速跟进国际原油价格绝对是弊大于利。另一方面，不同炼油厂的运费、成本不同，适当利润如何确定，国家为什么要确保企业的“合理”利润，在价格管制的情况下，怎么可能根据成本来定价，我国进口石油约为46%，54%是国内生产的原油，这54%的原油都掌握在两大垄断石油公司手中，平均开采成本不足20美元/桶。这就是说，国际原油价格在75美元/桶以上时，国内原油开采价格仅20美元/桶。成本该怎么算。

　　成品油价格没有及时调低，新的成品油定价机制也没有马上出台，似乎预示着一场改革正在酝酿。

　　发改委的困境

　　在我国，对油价最有决定权的是国家发改委，到现在为止，中国的成品油价格还由发改委一手制定。但是，从2004年开始，随着油价的飙升，价格的制定测算体系几乎成为一个“摆设”。因为如果按照制定的规则测算，国内成品油的价格会比现在还要高，而现在的油价已经深为出租车等下游行业所诟病，为了维持出租车行业的运转，北京等大城市不得不实行油补。特别是去年和今年上半年，国内成品油价与国际油价距离较大，国家发改委没有完全按国际油价调整国内油价。可以说，中国现行的成品油价格是几方利益平衡的结果。

　　行政定价的后果就是，不管是几个月前的国际油价飞涨，还是现在的一路下滑，发改委好像都处于一个被责问的境地。

　　当油价上涨的时候，一方面，中石化在抱怨成品油价格太低，原油和成品价格倒挂，导致巨额亏损。去年底，中石化拿到了财政部的大红包――100亿元的补贴。

　　另一方面，去年下半年和今年上半年的几次油价上调使北京的出租车行业面临生存危机，油补给财政带来巨大负担，北京决定将出租车的价钱上调，由每公里1.2或1.6元统一调为2.0元，然后取消油补。但是出租车普遍认为，价钱上调导致载客率降低，实际收入并没有提高，取消油补将使出租车司机生活困难。6月底，北京决定，油补暂不取消。若再调高成品油价格，发改委会面临来自出租等下游行业的巨大压力。

　　当油价近几个月持续下跌的时候，一方面，出租车、私家车、农业用油等都在质疑，为什么不跟跌。另一方面，最近的消息表明，中石化第三季度净赚131亿元。中石化等当然不愿油价立即下跌。

　　作为唯一的定价者，发改委既要释放公众的压力，又要确保行业巨头的利润，不管国际油价涨还是跌，不管国内成品油价格调高还是调低，发改委似乎永远是错的，永远被人指责。

　　发改委价格司副司长刘振秋坦言，“政府在油价改革中正处于左右为难的尴尬境地。”每一回油价波动，都让发改委颇费思量。有分析人士认为，国内成品油定价机制改革的迟缓造成了油价调整的矛盾。虽然从1998以来，中国的成品油定价机制一直向着市场化的方向走，但其行政定价的实质一直没有改变。

　　近30年来，世界石油价格形成机制经历了从西方石油公司定价，到欧佩克定价，再到由期货交易所以石油期货价格作为定价基准的自由市场定价模式的转变，形成了较为完整的现货市场和期货市场体系，定价机制也日趋成熟。目前，世界各国国内市场成品油价格的形成机制主要是市场竞争形成价格和国家定价两种。经济比较发达、实行市场经济的国家多采用市场竞争的方式。油品价格由供求关系决定，并随着国际市场油价的波动而波动。而许多发展中国家多采用政府定价的形式。韩国和日本则随着经济的发展，经历了政府定价、与国际市场接轨和价格放开三个阶段。韩国1994年开始与国际市场价格接轨，先建立与国际市场原油价格联动机制，然后建立与国际市场成品油价格联动机制。并于1997年开始，石油价格完全市场化。日本的石油价格在1996年之前由政府严格控制，1996年后，石油市场逐渐开放，目前成品油价格主要由市场竞争形成，日本政府不再采取行政手段来控制市场价格。

　　和当初的韩国日本类似，中国正在经历一个经济发展的过程，并逐步走向发达的市场经济。事实上，除了石油这样的行政性垄断行业，在大部分经济领域，中国已经是完全的市场化。高速运转的经济就像一台精密的机器，每一个零件都不能独自运转。在这样的大环境中，行政性垄断行业像一个不合规格的零件，不管如何修修补补，永远无法和周围相融。

　　在政府没有放松成品油市场的价格管制之前，目前的油价改革方案似乎也只能是头痛医头、脚痛医脚，却是顾了这方的利益又被另一方抱怨。这也是这次改革方案迟迟不能出台的根本原因。

　　一个机会

　　中国是世界最大的石油进口国，并且随着经济发展，石油的对外依存度会进一步提高。按入世的有关协议，继去年放开成品油零售市场后，今年12月11日我国也将放开成品油的批发市场，进口成品油将进入炼油市场，进口成品油价格将完全由市场说了算，这将直接冲击目前的国内炼油企业，进而影响到成品油零售价格。国内成品油价格和国际市场接轨是早晚的事。随着中国市场经济的完善和国民经济的发展，让市场决定石油的价格是必须的。

　　“应该说实施油价综合改革的条件逐渐成熟，要开始推进了。”业内人士谈起成都会议时如是说。发改委顶住调价的压力，是为了在目前情况下，寻找时机，推出一揽子的综合改革。而现在，似乎是一个好时机。

　　按国内通行的算法，如果国内成品油价格完全和国际市场接轨，国内成品油价格不仅不会下降，还将上扬，因为目前国内成品油出厂价约为每桶58美元 (汽油、柴油折合平均价) ，还低于国际原油价格。当政府一次次调高国内成品油价格时，业内人士一个普遍的看法是，涨价是和国际接轨的一部分，政府在一步步缩小和国际的差价，以把价改的震动减到最小，伺机改革现有的成品油价格形成机制。现在，国际原油价格已降到每桶60美元以下。没人能预测这一次石油低价周期能持续多久，如果不在一次国际油价低谷时推出以成品油定价机制改革为核心的石油体制改革，也将错失改革良机。

　　但是，为什么中国的成品油定价机制改革在进行了8年后，在上个涨价周期中经历了一轮又一轮的讨论后，还是没能在这个油价低谷抓住机会立即出台相关政策呢？因为石油行业的行政垄断性质，决定了我国现在的成品油价格一定要在国家的指导下定价，不可能真正放开。政府在一直管制的情况下突然放手，垄断企业很可能会联手抬价，造成情况失控。从行政管制过渡到市场化，需要一个过程，但是这个过程太长，会扭曲方方面面的关系，使市场化变得更加困难。而国内外环境已经越来越紧逼中国石油体制改革的到位。错过这次油价低谷，在下一次适合推出改革措施的油价低谷到来前，不知财政是否还有足够的能力到处补贴，不知决策部门是否还顶得住各方的抱怨。而1994年已动议，方案已经在桌子上躺了几年的燃油税也该出台了。

　　行政体制的配套改革是中国石油体制改革的关键。这可以有很多手段，比如政府的调控手段由直接定价转向以税收为主的间接调控。欧美石油公司的税赋都相当高，政府将税款用于公共服务。英国油价中税的比例高达70%以上，而中国是30%左右。资源税一项，中国公司每吨是14至30元人民币，而美国公司每吨超过130美元，其它西方国家的资源税也远高于中国。比如打破行政垄断，向私人资本放开石油市场，允许私人资本自由进入石油产业的所有环节，从石油开采、进口，到冶炼、成品油批发、零售。比如通过吞吐国家储备，用市场手段来调控价格。

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